Pravomoci vlády za nouzového stavu

Přátelé, tento text je nutné nastudovat, vytisknout a nosit s sebou, abyste mohli argumentovat v různých situacích. Je to nyní na každém z nás!

S účinností od 5. října 2020 vyhlásila vláda České republiky, v tomto roce již podruhé, nouzový stav. Mediálně bylo veřejnosti jeho vyhlášení prezentováno v tom světle, že je nezbytný pro přijímání opatření v souvislosti s šířením koronaviru SARS-CoV-2. Je proto více než vhodný okamžik si nyní blíže přiblížit, jak je nouzový stav legislativně zakotven, a jaké pravomoci vládě ve skutečnosti přináší.

Primárně je nouzový stav upraven v Ústavním zákoně č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to konkrétně v jeho čl. 2 a čl. 5 a 6. Z nich plyne, že nouzový stav může vyhlásit zásadně jen vláda, a to v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Poslanecká sněmovna pak může jeho vyhlášení zrušit, popřípadě prodloužení nouzového stavu neschválit.

Samozřejmě je relevantní postřeh, že tato parlamentní kontrola je z praktického hlediska do značné míry iluzorní, jelikož existence vlády se opírá o sněmovní většinu poslanců vlastních stran, u kterých nelze příliš očekávat, že by hlasovali proti záměrům vlády ve věcech nouzového stavu. Na druhou stranu je však tento aspekt podstatný v kontextu vlastní koncepce a účelu nouzového stavu (stejně jako ostatních krizových stavů), jelikož ten, jak je zákonem formulován, je především organizační ve vztahu k dalším složkám veřejné správy, pro umožnění jejich efektivnějšího reagování na krizovou situaci, kvůli níž je vyhlašován[1].

I za nouzového stavu totiž v nezměněné podobě platí dělba moci, stejně jako veškeré další ústavní principy odvíjející se od charakteru České republiky jako demokratického právního státu, především požadavku vázanosti veřejné (státní) moci zákonem[2]. Podle tohoto principu je v České republice moc zákonodárná vázána ústavou, moc výkonná nadto navíc běžnými zákony, a veškerá státní moc je vázána úctou k právům a svobodám člověka a občana. 

Obecně totiž platí, že dle ústavy je zdrojem veškeré státní moci lid, který ji v rámci konceptu dělby moci parlamentní demokracie realizuje primárně prostřednictvím svých volených zástupců, tedy moci zákonodárné v podobě parlamentu, kterému se vláda odpovídá. Posláním vlády je pak řízení státní správy, smyslem jejíž existence je v demokratickém státě plnění úkolů stanovených právě mocí zákonodárnou prostřednictvím zákonů.

Z hlediska normotvorby, tj. možnosti vydávání obecně závazných právních předpisů, má vláda obyčejně toliko zmocnění na základě čl. 78 Ústavy k vydávání nařízení k provedení zákona a v jeho mezích (secundum et intra legem). Takové podzákonné předpisy nesmí být s normami vyšší právní síly v rozporu, a to i co do překračování jejich mezí, či se dokonce pohybovat zcela mimo jejich rámec. Žádné jiné pravomoci přímo ve vztahu k občanům vláda jinak nemá, což je dáno tím, že dle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona, v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, přičemž každý občan může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. 

Ústavní zákon o bezpečnosti sice umožňuje vládě, aby omezila práva obyvatel a uložila jim určité povinnosti přímo sama, nicméně to nelze chápat jako prolomení uvedených zásad, ale naopak jde o jejich projev. Vláda je totiž oprávněna tuto mimořádnou pravomoc vykonávat výlučně způsobem a v případech vymezených nejen zákonem o bezpečnosti, ale i zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), jakožto zákonem, který jej provádí, přičemž legislativní pravomocí disponuje i za nouzového stavu stále jen a pouze parlament. V této souvislosti Ústavní soud ve svém usnesení Pl. ÚS 10/20 z letošního jara uvedl:

16. Oprávnění stanovit povinnosti a omezení základních práv a svobod rozhodnutím vlády podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je zvláštní úpravou vůči čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Již zmíněný čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nicméně umožňuje, aby zákon vymezil pouze základní práva a svobody, do nichž může být zasaženo povinnostmi stanovenými rozhodnutím vlády, a vládě tak ponechal uvážení, jaké konkrétní povinnosti a v jakém rozsahu stanoví. V tomto případě tedy ústavní zákon připouští, aby byl základ určité povinnosti vymezen nikoli v zákoně, ale teprve v rozhodnutí vlády, aniž by tím omezoval možnost stanovit zákonem meze tohoto oprávnění vlády (jak činí § 6 krizového zákona v jednotlivých pododstavcích, kde specifikuje možné typy krizových opatření). 

Jinými slovy, v žádném případě není možné chápat vyhlášení nouzového stavu jako jakýsi ekvivalent přijetí zmocňovacího zákona, který by suspendoval dělbu moci či zákonnost obecně, a snad poskytl vládě bianco šek k vydávání dekretů o libovolném obsahu a účelu, neboli k ustavení stavu odpovídajícího diktatuře. 

Omezení práv dle § 5 krizového zákona

Dle zákona o bezpečnosti může vláda vyhlásit nouzový stav jen s uvedením důvodů, na určitou dobu a pro určité území. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují, a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Tímto zvláštním zákonem, jak bylo již zmíněno, je krizový zákon, jenž stanoví práva, která může vláda za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit ve svém § 5, a krizová opatření, která může nařídit, v § 6. Podstatné je, že onu nezbytnost je vždy třeba posuzovat výlučně ve vztahu k důvodům, pro které byl nouzový stav vyhlášen, tedy v terminologii krizového zákona k této konkrétní, jasně vymezené krizové situaci. Komentář ke krizovému zákonu[3] v této souvislosti uvádí:

„Při omezení základních práv je tedy třeba bezvýjimečně uplatňovat princip proporcionality a vykonávat test proporcionality. Test proporcionality se odvíjí ve třech krocích. Prvním krokem je hodnocení zásahu hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je zvažování zásahu z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný zásah způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu. Druhým krokem testu je posouzení zásahu hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněnými hodnotami – základního práva nebo veřejného statku. Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li prověřovaný zásah ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, současně však jinou omezuje, pak třetí hledisko principu proporcionality, jímž je hledisko poměřování, představuje metodologii vážení těchto v kolizi stojících ústavních hodnot (srov. IV. ÚS 1554/08).“

Vztah mezi § 5 a 6 je přitom takový, že na základě § 5 nejprve, společně s vyhlášením nouzového stavu, vláda obecně vymezí, která práva, na jakou dobu a v jakém rozsahu se omezují, přičemž dle § 6 následně přijímá konkrétní krizová opatření pohybující se v jejich rámci. Omezení práv dle § 5 určená při vyhlášení nouzového stavu tedy nejsou způsobilá sama zasáhnout to subjektivní sféry jednotlivce (jak potvrdil letos na jaře i Ústavní soud, což je popsáno na jiném místě tohoto článku); k tomu dochází až prostřednictvím vlastních krizových opatření.

Při stanovení, která práva a v jakém rozsahu se omezují, by se měla vláda pokusit alespoň rámcově určit situace, na něž se omezení toho kterého základního práva vztahuje. Je však třeba dodat, že k omezování práv a svobod občanů, příp. ukládání povinností, může z titulu nouzového stavu obecně docházet jen relativně okrajově v souvislosti s činností veřejné správy směřující k odvracení příčin či následků krizových situací, lidově řečeno, aby přitom veřejnost „zbytečně nepřekážela“. Typicky je možné použití nouzového stavu ilustrovat na příkladu živelních katastrof (pro které také býval nouzový stav v minulosti vyhlašován), kdy – například při povodních – umožňuje lépe zajistit a organizovat záchranné práce, evakuovat obyvatelstvo ze zasaženého území, omezit veřejnosti pohyb v něm, případně zrekvírovat techniku potřebnou pro boj s živlem, pokud v danou chvíli nemají záchranné složky k dispozici prostředky vlastní.

Konkrétní práva, která lze za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit, taxativně vypočítává § 5 krizového zákona. Jedná se o následující:

Právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí, avšak pouze při evakuaci takové osoby z místa, na kterém je bezprostředně ohrožena na životě nebo zdraví.

Vlastnické a užívací právo k majetku, avšak (s jistým zjednodušením) jen ve smyslu povinnosti poskytnout věcné prostředky potřebné k řešení krizové situace, a to zásadně za náhradu[4].

Svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací, kterou lze omezit pouze za podmínky, je-li to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých, a to pouze v nezbytném rozsahu a po nezbytně nutnou dobu. Takové omezení musí být proporcionální sledovanému cíli, přičemž pomine-li ohrožení chráněných hodnot, musí být ukončeno i omezení svobody pohybu a pobytu osob. Současně je třeba mít nejen v tomto případě na paměti, že v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřena jejich podstata a smysl, přičemž jejich omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla zákonem stanovena. Není tedy přípustné, aby byl nominálním omezením práva na svobodu pohybu a pobytu fakticky vyprázdněn obsah jiného základního práva, například práva na soukromý život, práva na vzdělání či práva podnikat. 

Z hlediska územního rozsahu vymezeného prostoru je zřejmě možné připustit, aby jej představovalo území celé České republiky, avšak jen za předpokladu, že by krizová situace (či ohrožení krizovou situací) všude panovala se stejnou intenzitou. To je samo o sobě poměrně obtížné si už jen představit, v každém případě by takové vymezení kladlo o to větší nároky na jeho proporcionalitu, jelikož její deficit v jedné lokalitě by samotný vedl k nepřiměřenosti omezení jako celku. Zcela jednoznačně je naopak možné konstatovat nepřípustnost zneužití možnosti omezit svobodu pohybu v podobě omezení či zákazu opustit území státu, jednoduše již proto, že Česká republika vykonává svou svrchovanost pouze na vlastním území, a není tedy myslitelné, aby vláda vymezila prostor území ohroženého nebo postiženého krizovou situací v zahraničí[5].

Ačkoliv formulace „omezit svobodu pohybu a pobytu“ může na první pohled svádět k myšlence, že takové „omezení“ může mít různou podobu, je třeba zohlednit, že k nařizování povinností (tj. určitého jednání) slouží krizová opatření přijímaná dle § 6. Ten však zná jen zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území, nikoliv možnost ukládat povinnosti, které svobodu pohybu omezují tak, že svým splněním její výkon podmiňují (jako např. povinnost používat určité ochranné prostředky).

Právo pokojně se shromažďovat ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací. K němu je třeba uvést, že se jedná o shromažďovací právo ve smyslu čl. 19 Listiny, provedené zákonem o právu shromažďovacím[6]. Výkon tohoto práva slouží ke kolektivnímu využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, a to typicky formou vyjádřením postojů a stanovisek na veřejnosti; jinými slovy se vztahuje na demonstrace, průvody, manifestace a jiné tábory lidu, pořádané za účely politickými, náboženskými, či obdobnými. Žádné jiné „shromažďování“ v obecném smyslu právo shromažďovací nepokrývá, a nelze jej proto na základě tohoto ustanovení omezit; naopak, shromáždění související s poskytováním služeb se za výkon práva shromažďovacího dle zákona výslovně nepovažují. Ohledně možností teritoriálního rozsahu omezení se identicky uplatní závěry výše uvedené pro svobodu pohybu a pobytu, nicméně je třeba poukázat na skutečnost, že právo shromažďovací je právem politickým, a tedy – byť by se na první pohled mohlo jevit vedle ostatních jako právo relativně marginální – jeho omezení charakter demokratického uspořádání společnosti nevyhnutelně oslabuje. Omezení tohoto práva je totiž nutné chápat v kontextu limitů systému zastupitelské demokracie, který ze své podstaty nedává občanům příliš velký prostor pro efektivní projevení představ o směřování společnosti a správě státu nad rámec pravidelných voleb. Smyslem práva shromažďovacího je tento deficit alespoň dílčím způsobem vyvažovat, přičemž jeho výraznější omezení nezbytně vede k úvahám nad pravým účelem takového počínání, nota bene v situaci, kdy jsou kroky vlády vnímány významnou částí populace přinejmenším značně kontroverzně.

Právo provozovat podnikatelskou činnost je možné omezit pouze tehdy, pokud by ohrožovala prováděná krizová opatření, nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění. O krizových opatřeních bude projednáno vzápětí, přičemž je třeba ještě jednou zdůraznit, že skutečně nelze toliko z titulu vyhlášení nouzového stavu jakkoliv omezit podnikání mimo souvislost s realizací konkrétních krizových opatření, jinými slovy v žádném případě plošně (například zákazem maloobchodního prodeje). Práva podnikat se lze obecně domáhat pouze v mezích zákonů, které jeho ústavní zakotvení provádějí, přičemž tyto zákony (například živnostenský zákon, nepřeberné množství zákonů odvětvových regulující konkrétní oblasti podnikatelské činnosti atd.) ukládají celou řadu povinností, které podnikatel musí plnit, a s jejich porušením spojují rozmanité sankce v nejrůznějších podobách. Při jejich ukládání přitom zásadně platí, že nesmí být pro podnikatele likvidační. Zákaz činnosti jako trest ultima racio je až na výjimky spojen s tím nejzávažnějším jednáním, kterého se může podnikatel dopustit (zpravidla v trestněprávní rovině), a obdobně jako u svobody pohybu proto není přípustné, aby omezení za nouzového stavu měla ekvivalentní účinek. Stejně tak není možné tato omezení ukládat ve vztahu k podnikatelským činnostem diskriminačně, neboli mezi nimi činit nedůvodné rozdíly. 

V případě neoprávněného zásahu do práva podnikat se však na druhou stranu nabízí v určitých případech i mechanismy nad rámec vnitrostátního prostředků nápravy, a to v podobě investičních arbitráží na základě mezinárodních smluv o ochraně investic, s nimiž má Česká republika historicky bohaté zkušenosti. Tyto dohody totiž Českou republiku zavazují k tomu, aby zahraničním investicím (jež bývají pojímány velmi široce) zaručovala spravedlivé a rovnoprávné zacházení (fair and equitable treatment), jehož naplnění v případě sporu posuzuje nezávislý rozhodčí soud. Nelze přitom vyloučit, že dokonce ani tehdy, kdy by omezení práv, resp. krizová opatření byly se zákonnou úpravou skutečně v souladu, nedospěje rozhodčí soud k závěru, že došlo k porušení některé komponenty spravedlivého a rovnoprávného zacházení s investicí, jako například legitimního očekávání investora, a nepřisoudí mu na základě toho proti České republice náhradu škody.

Právo na stávku je možné omezit pouze v případě, pokud by stávka vedla k narušení, případně znemožnění záchranných a likvidačních prací. Primární limit omezení práva na stávku přitom stanoví již samotný zákon o bezpečnosti ve svém čl. 5 odst. 2, dle kterého nemůže být nouzový stav vyhlášen z důvodu stávky vedené na ochranu práv a oprávněných hospodářských a sociálních zájmů. Zajímavý interpretační problém (mírně evokující myšlenkovou hříčku, zda byla dříve slepice či vejce) by nastal v situaci, kdy by potřeba vedení stávky za těmito účely vyvstala právě v důsledku vyhlášení nouzového stavu. Každopádně i v takovém případě by bylo možné omezovat pouze právo na takové stávky, jež skutečně mohou bezprostředně ohrozit či znemožnit záchranné a likvidační práce, ať již kvůli místu jejich konání, nebo proto, že by se jí účastnily osoby, které jsou povinny se těchto záchranných a likvidačních prací účastnit, či napomáhat při jejich provádění.

Krizová opatření dle § 6 krizového zákona

Jednotlivá krizová opatření, která je vláda oprávněna při nouzovém stavu nařídit, vymezuje § 6 krizového zákona (jak se podává z jeho § 8; nejen z hlediska systematiky není krizový zákon bohužel zcela optimální). Krizové opatření přitom tento zákon definuje jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob (tedy takového, prostřednictvím něhož se občanům přikazuje něco konat či se něčeho zdržet, ať již v normativní, či individuální podobě). S ohledem na výše popsanou zásadu zákonnosti je i tento výčet taxativní, přičemž vláda je může (či spíše musí) toliko konkretizovat jejich použití pro danou situaci, avšak v žádném případě není oprávněna konstruovat krizová opatření jiná, o odlišném obsahu. K tomu Ústavní soud ve svém usnesení Pl. ÚS 13/20 uvedl:

24. Různá povaha krizových opatření ovšem nic nemění na tom, že tyto akty mohou být vydávány jen na základě zmocnění a v mezích stanovených ústavním pořádkem, a že jimi nesmí být zasahováno do základních práv a svobod v rozporu s Listinou. Tato skutečnost je výslovně zdůrazněna v čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle něhož může vláda současně s vyhlášením nouzového stavu omezit práva jen „v souladu s Listinou“. Stanovení určité povinnosti nebo omezení krizovým opatřením vlády neznamená, že by se vůči základnímu právu nebo svobodě, do něhož je tímto způsobem zasahováno, neuplatnil požadavek podle čl. 4 odst. 4 Listiny, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro která byla stanovena. 

K případným výhradám toho druhu, že zákon počítal jen s určitými eventualitami krizových situací, kdy není na jiné „připraven“, je třeba uvést, že každý zákon působí prospektivně, a je na zákonodárci v jaké podobě a šíři jeho prostřednictvím práva a povinnosti upraví. Pokud se situace změní, nic nebrání tomu zákon novelizovat a například jej rozšířit, avšak v žádném případě není s charakterem materiálního právního státu slučitelné, aby byl použití tohoto argumentu vykládán contra legem.

Současně je vhodné připomenout, že pravomoc nařídit krizová opatření má pouze vláda jako celek. Zákon nepřipouští delegování této pravomoci na kohokoliv jiného, tedy ani na členy vlády.

Konkrétní krizová opatření, která je vláda oprávněna v době trvání nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu nařídit, jsou dle § 6 odst. 1 krizového zákona následující:

Evakuace osob a majetku z vymezeného území.

Zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území. Jak je ve výkladu k § 5 výše rozvedeno, omezit svobodu pohybu a pobytu je vláda na jeho základě oprávněna jen ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací. Ve vztahu k němu je tedy vcelku nepochybné, že takové území může být vymezeno jen z hlediska geografického, tedy jako určitá „oblast na mapě“ (byť jich může současně být samozřejmě i více). Krizové opatření zákazu vstupu, pobytu a pohybu osob lze však expressis verbis nařídit i ve vztahu k vymezeným místům. Toto oprávnění je však nutné vykládat restriktivně, tedy jako podmnožinu pojmu území (z hlediska teritoriálního rozsahu), jelikož pouze takový výklad naplňuje smysl požadavku zákonnosti. Není tedy konformní, aby taková místa byla vymezena na širokém území (celého kraje, nebo dokonce celé země) druhově, navíc tehdy, kdy by tímto způsobem bylo fakticky sledováno vyprázdnění jiných základních práv a svobod.

Ukládání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky, avšak pouze tehdy, pokud nelze tyto činnosti a věci zajistit smluvně, případně subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo plnění odmítne, a přitom hrozí nebezpečí z prodlení (za současného splnění obecných podmínek pro krizová opatření, tedy jejich nezbytnosti k řešení krizové situace či odstranění jejích následků).[7] Populistické představy o „posílání studentů na pole“, které bylo možno zaslechnout za trvání prvního letošního nouzového stavu, jsou tedy nejen z jiné doby, ale především nemají nic společného s oprávněním vlády na základě tohoto ustanovení. Za vykonání této povinnosti náleží náhrada[8].

Bezodkladné provádění staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraňování staveb anebo porostů za účelem zmírnění nebo odvrácení ohrožení vyplývajícího z krizové situace, a to za náhradu.

Další krizová opatření, o kterých je vláda v době trvání nouzového stavu oprávněna rozhodnout, jsou obsaženy v druhém odstavci § 6 krizového zákona. Ačkoliv toto ustanovení výslovně neuvozuje, že musí být přijata jen na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu, jedná se i tak o obecný požadavek plynoucí ze zásady přiměřenosti (v daném případě jde spíše o to, že uvedená opatření vzhledem k jejich povaze nenabízí více podob, jak mohou být realizovány). Vláda je podle nich oprávněna:

Nařídit povinné hlášení přechodné změny pobytu osob, týkající se však pouze těch, kteří byli organizovaně evakuováni, nebo kteří o své vůli opustili místo trvalého pobytu z důvodu ohrožení svého života nebo zdraví.

Přijmout opatření k ochraně státních hranic, k pobytu cizinců nebo osob bez státní příslušnosti, v oblasti zbraní, výbušnin, nebezpečných chemických látek a přípravků, jaderných zařízení a zdrojů ionizujícího záření. Ochrana hranic prakticky znamená zavedení hraničních kontrol, společně s nařízením hranice překračovat pouze v určených místech a čase (tj. na hraničních přechodech), neboli zrušení možnosti překračovat tzv. zelenou hranici. Ochrana hranic naopak v žádném případě neznamená jakýkoliv zákaz území České republiky opouštět či do něj vstupovat, či stanovení nějakých podmínek v tomto směru, ať již ve vztahu k občanům České republiky, státním příslušníkům jiných zemí Evropské unie, nebo cizincům ze třetích zemí, kteří jsou k němu oprávněni v kontextu platných vízových pravidel. Je třeba také zdůraznit, že režim překračování hranic je primárně upraven právem Evropské unie, konkrétně Schengenským hraničním kodexem[9], který má jakožto nařízení přímý účinek. Ten ve výjimečných případech sice umožňuje znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, ale toliko ze závažných důvodů, po omezenou dobu, a při splnění stanovených kritérií.

Nařídit přemístění osob ve vazbě nebo ve výkonu trestu odnětí svobody do jiné věznice nebo vyloučit volný pohyb těchto osob mimo věznici.

Nařídit nasazení vojáků v činné službě a jednotek požární ochrany k provádění krizových opatření. Zákonem upravujícím postavení, úkoly a členění ozbrojených sil České republiky je zákon o ozbrojených silách, dle něhož je jejich základním úkolem připravovat se k obraně České republiky a bránit ji proti vnějšímu napadení[10]. Ačkoliv je krizový zákon vůči této úpravě speciální, nepřiznává ozbrojeným silám žádné pravomoci nad rámec stávající úpravy. Jakkoliv je tedy nepochybně možné a vhodné nasazení např. ženijních útvarů disponujících potřebnou technikou k odklízení následků živelní pohromy (nebo řekněme stavění dočasných hrází apod.), nepřichází v úvahu nasazení armády proti vlastnímu obyvatelstvu s cílem ho například zastrašovat.

Nařídit vykonávání péče o děti a mládež, pokud tuto péči nemohou v krizové situaci vykonávat rodiče nebo jiný zákonný zástupce. Tím se však rozumí toliko objektivní nemožnost, která by mohla nastat v extrémních případech toho druhu, že jsou oba rodiče i veškeří příbuzní, u nichž by to přicházelo v úvahu, mrtví či nezvěstní. V žádném případě nelze uvedené ustanovení vykládat tak, že by snad umožňovalo státu odebírat děti z rodin, jelikož to by kromě jiného představovalo mimořádný zásah přinejmenším do práva na rodinný život, a také závažné porušení závazků České republiky plynoucích z Úmluvy o právech dítěte.

Nařídit přednostní zásobování určitých zařízení, složek či organizací.

Odstavec 3 § 6 pak umožňuje vládě nařídit v době trvání nouzového stavu zákazy v oblasti platebních a finančních služeb, obchodování s cennými papíry apod. Pro úplnost je třeba dodat, že mnoho dalších opatření za nouzového stavu je obsaženo v jiných zákonech (stejně jako v samotném krizovém zákoně, jedná-li se o opatření působící „uvnitř“ státní správy, např. v oblasti veřejných zakázek). Stejně tak zůstávají zachována oprávnění na základě dalších zákonů dalším orgánům moci výkonné, například Ministerstvu zdravotnictví k vydávání mimořádných opatření dle zákona o veřejném zdraví, samozřejmě za předpokladu, že jsou samy v souladu se zákonem[11].

Příklady z praxe

Předcházející výklad se věnoval popisem toho, k čemu je vláda za nouzového stavu ze zákona oprávněna, tedy výčtem legálních podob jeho aplikace a eventuálních omezení práv a svobod obyvatel (jež by byly jistě i legitimní v případě jejich proporcionality vzhledem ke sledovanému cíli). 

V kontextu současné doby je však pro úplnost vhodné alespoň příkladmo jmenovat některá konkrétní opatření, která v žádném případě nejsou v souladu s tím, co nouzový stav vládě umožňuje:

  • Zákaz vycházení v jakékoliv podobě, ať již určité skupině obyvatel, nebo dokonce snad všem. Jakkoliv není právo svobody pohybu a pobytu absolutní (což ostatně není téměř žádné základní právo), představuje nejzákladnější komponent obecného vnímání svobody jednotlivce, a proto má fakticky v katalogu základních práv značně výjimečné postavení. Ostatně, nejvyšším trestem, který demokratická společnost připouští, je právě trest odnětí svobody – tedy primárně svobody pohybu, který je ukládán jen za ty nejzávažnější společensky škodlivá jednání, a to teprve po jejich zevrubném posouzení před soudem, s řadou záruk správnosti vedení procesu. Proto je třeba bezvýhradně odmítnout představy toho ražení, že by vláda byla, ať už za jakýchkoliv okolností, snad oprávněna uvalit omezení ekvivalentní trestu odnětí svobody (případně jeho alternativy v podobě trestu domácího vězení) na určitou skupinu obyvatel, nebo dokonce na všechny. Něco takového by bylo možná na pořadu dne v nějaké opresivní tyranii třetího světa, avšak naprosto neslučitelné se základními principy demokratického právního státu, stejně jako s hodnotami západní evropské civilizace vůbec[12]
  • Nařídit určitým subjektům povinnost využívat pracovní povinnost osob, kterým je nařízena bez dalšího, jelikož takový postup je contra legem z výše popsaným požadavkem subsidiarity jejího použití.
  • Zákaz pobývat na veřejně přístupných místech ve skupinách, účast na svatbě, „hromadných akcích“ atd. Tyto aktivity představují primárně výkon práva na soukromý (a rodinný) život, který dle judikatury Ústavního soudu „…zahrnuje garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování o sobě samém, včetně rozhodování o uspořádání vlastního života, což lze označit jako aktivní seberealizační komponent osobního sebeurčení. Za pasivní oblast soukromého života můžeme označit tu osobnostní sféru, která je imanentní samotnému lidství, jako je především lidská důstojnost, osobní čest, dobré jméno a také vnitřní potřeba sociálního kontaktu a sociálního začlenění. Soukromý život tak obsáhne nejen internum, nýbrž i externum, které se vztahuje k obchodním, pracovním nebo i sociálním aktivitám.“[13] Podobně jako v případě svobody pohybu je též právo na respekt k soukromému a rodinnému životu základní součástí západního konceptu vnímání „svobody“ jedince. Ačkoliv do něj může, vzhledem k jeho velmi širokému obsahu, být zasaženo prostřednictvím krizových opatření nepřímo, nemůže k tomu docházet neproporcionálně, či dokonce s primárním cílem toto právo omezit (jelikož krizový zákon nic takového nepřipouští).
  • Zakázat či omezit vzdělávání. Právo na vzdělání patří z hlediska povahy základních práv a svobod mezi pozitivní závazky státu, tedy takové, které je stát povinen svým občanům aktivně poskytovat (opačně nahlíženo, na jejichž plnění mají občané státu nárok). Z širší perspektivy představují pozitivní závazky státu integrální součást společenské smlouvy, jejíž podstatou je na jedné straně omezení autonomní sféry jednotlivce v podobě vzdání se její části přenesením na stát, společně s akceptací určitých povinností, jako například placení daní, výměnou za což jsou jim poskytovány veřejné služby, se vzděláváním v popředí. Motivace vyspělých států samozřejmě takové utilitaristické nahlížení dalece přesahuje, jelikož je všeobecně známou věcí, že vzdělání jednotlivce má daleko větší hodnotu pro společnost jako celek, než pro něj samotného. Zejména v současném světě, kde vyspělé země usilují o přechod k tzv. znalostní ekonomice, vyvolává každé omezení vzdělání nenávratné škody na generace dopředu. Nikoliv náhodou na našem území naposledy omezili vzdělání nacisté v éře Protektorátu Čechy a Morava, v rámci svého záměru likvidace českého národa, jehož první stupeň představovala likvidace vzdělanosti a kultury. Je samozřejmě v pořádku, pokud dojde k dočasnému uzavření konkrétní školy (či více škol na určitém území), pokud v ní propukla epidemie nějaké závažné nakažlivé choroby, či se nachází v jejím epicentru; k tomu ostatně existují dostatečné právní mechanismy, a také bývají orgány ochrany veřejného zdraví využívány. Krizový zákon však nedává vládě pravomoci ani takové, a už vůbec ne k tomu, aby snad zavřela školy všechny.  
  • Zákaz poskytovat ubytování studentům vysokých škol, kteří mají na území České republiky jiné bydliště, v ubytovacích zařízeních vysokých škol. Ačkoliv jsou veřejné vysoké školy právnickými osobami veřejného práva, poskytování ubytování jejich organizačními složkami se odehrává čistě v soukromoprávním režimu, na základě smluv o ubytování uzavíraných zpravidla na dobu určitou. Krizová opatření přitom zásadně ingerenci do soukromoprávních vztahů neumožňují. 
  • Krizový zákon také neobsahuje žádná opatření, kterými by bylo možné zakázat muzea, zoologické zahrady či sportoviště bez dalšího, nebo omezit provoz provozovny stravovacích služeb, provoz hudebních klubů, činnost nákupních center apod., ať již zákazem přítomnosti veřejnosti v nich, tedy faktickým zákazem jejich činnosti, či ukládáním nejrůznějších povinností, které musí při svém provozu plnit (kromě své bizarnosti se tyto projevy micromanagementu vyznačují také častou nesrozumitelností a nedostatkem obecnosti). Konstrukce toho druhu, že území postižené krizovou situací se nachází v provozovnách stravovacích služeb a jim podobné, jsou nejen zjevně nesmyslné, ale především hrubým zneužitím práva, jelikož je jejich cílem prostřednictvím zákonem umožněného omezení určitého práva omezit právo jiné, u nějž to zákon nedovoluje (kromě již uvedených např. také právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací, nebo právo přístupu ke kulturnímu bohatství).
  • Zakázat společný zpěv (autor článku se pozastavuje už nad samotnou skutečností, že je něco takového třeba se vší vážností zmiňovat).
  • A konečně snahy o sociální inženýrství obecně, tedy násilně vnucovat představy o určitém způsobu života vedoucím k lepšímu „obecnému blahu“, či jeho variantě v podobě „ochránění“ člověka ať již před vnějšími riziky, či před sebou samým, aniž by o to však dotyčný jakkoliv stál. Těmito tendencemi se vyznačují totiž státy totalitní, které nechápou člověka a občana jako subjekt práv, ale jako jejich pouhý objekt v podřízeném postavení vůči moci, resp. jejím představitelům, kteří jsou povolání k tomu určovat, co je pro něj dobré, a co špatné, jelikož to sami vědí a myslí nejlépe.[14]

Možnosti přezkumu

V kontextu uvedeného se tedy nabízí otázka, jaké má občan prostředky obrany před nezákonným zneužitím nouzového stavu. Ústavní soud v rámci své „jarní judikatury“ shledal, že samotné vyhlášení nouzového stavu je toliko „aktem vládnutí“, a byť s sebou přináší řadu právních důsledků samo o sobě (např. zvýšení trestních sazeb, následkem kterého jsou za bagatelní trestnou činnost ukládány několikaleté tresty odnětí svobody[15], apod.), je dle názoru Ústavního soudu toliko aktem politickým, a tedy vyloučeným ze soudního, přezkumu. I bez polemiky s tím je nepochybné, že tento závěr přispěl k lehkosti vyhlášení nouzového stavu stávajícího, a nelze se domnívat jinak, než že i těch budoucích (připomeňme, že například v takovém Egyptě platí ekvivalent našeho nouzového stavu s občasnými přestávkami již přibližně půl století). 

Ohledně krizových opatření pak Ústavní soud seznal, že se jedná o předpisy sui generis, což vede z vyloučení jejich přezkumu ve správním soudnictví. Soud sice poněkud licoměrně konstatoval, že je vyloučeno, aby ústavně zaručená základní práva a svobody, do nichž by bylo zasaženo krizovým opatřením, byla vyňata z ochrany soudní moci ve smyslu čl. 4 Ústavy. Takovýto zásah musí vždy podléhat soudnímu přezkumu, a to přinejmenším ze strany Ústavního soudu, avšak následně dodal, že Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na jejich zrušení (krizových opatření, pozn.), avšak pouze v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel by mohl podle § 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu podat návrh na zrušení napadených rozhodnutí vlády, respektive – s ohledem na to, že již jsou zrušena – na vyslovení jejich neústavnosti, jen společně s ústavní stížností proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti.[16] 

Z procesního hlediska se totiž občan postižený krizovými opatřeními do této pozice nemá zpravidla vůbec možnost dostat, což lze ilustrovat například u práva na soukromý život: ačkoliv krizové opatření zakazující konání společenských akcí bezesporu zásah do tohoto práva jedince představuje (dokonce se jedná o jeho otevřený cíl), a to ve značné míře, není ve vztahu k takovému jedinci realizováno formou zásahu veřejné moci, jenž by směřoval přímo proti němu. To je nicméně podmínkou ochrany před nezákonným zásahem, o nějž naopak jít nemůže, pokud k zásahu do práv došlo právním předpisem, kterým dle Ústavního soudu krizová opatření právě zpravidla jsou. Tato Hlavě XXII podobná konstrukce, ignorující skutečnost, že krizová opatření realizují omezení základních práv dle § 5 krizového zákona, jednak nejen efektivně odepírá soudní ochranu základních lidských práv a svobod, ale současně představuje také rezignaci na kontrolu moci výkonné mocí soudní, jakožto jednoho z ústředních principů dělby moci v demokratickém právním státě. 

V souvislosti s prostředky obrany proti nezákonnému počínání státní moci lze v laických kruzích čas od času zaslechnout úvahy o právu na odpor; pro úplnost bude tedy i o něm tedy níže stručně pojednáno.

Právo na odpor je obecně širším právně-filozofickým konceptem, jehož smyslem je legalizovat občanskou obranu proti porušení společenské smlouvy aktuálním (faktickým) nositelem moci; právo na odpor zásadně neslouží k obraně před jeho občasnými excesy, ale k ochraně vlastního právně-společenské uspořádání. V demokratickém právním státě totiž má státní moc společenskou smlouvu, jejímž projevem je pozitivní právo vznikající z „vůle lidu“ naopak chránit, k čemuž disponuje mimo jiné monopolem násilí. Pokud tedy vykonává stát, resp. jeho jednotlivé součástí moc v zásadě ústavně konformním způsobem, není pro uplatnění práva na odpor žádný prostor. Je totiž třeba zdůraznit, že použití práva na odpor, jakožto prostředku ultima racio, je proti legálně ustavené moci myslitelné jen v těch nejextrémnějších situacích, kdy se takříkajíc „utrhne ze řetězu“ a zcela vykročí ze svého ústavního rámce, přičemž se jí v tom nedaří standardními (zákonnými) prostředky zabránit. 

Využití práva na odpor, jak je zakotvené v čl. 23 Listiny, v sobě zahrnuje tři prvky, které musí být kumulativně splněny. Prvním z nich je odstraňování demokratického řádu lidských práv a základních svobod, založeného Listinou; nemůže tedy jít jen o občasné porušování základních práv a svobod, ale o snahu změnit právně-společenské uspořádání trvale. Na druhou stranu v situaci, kdy dlouhodobě a se stupňující intenzitou dochází k protiprávnímu odstraňování dělby moci a vlády práva, v rámci něhož jsou potlačovány i ty nejzákladnější lidská práva a svobody dokonce v míře, ve které začíná být obyvatelstvo či jeho určité skupiny existenčně ohroženy, je třeba považovat tuto podmínku za splněnou. Nelze přijmout argument, že pokud dochází k takovým krokům jen „dočasně“, nejedná se o odstraňování ve smyslu absence persistence cílového stavu: zda jsou tyto kroky dočasné či trvalé lze totiž vždy hodnotit jen zpětně, nehledě na to, že jde o značně relativní kategorii (dvacetiletý pobyt sovětských vojsk v ČSSR byl ostatně také jen „dočasný“). 

Další dva požadavky využití práva na odpor spočívají ve znemožnění činnosti ústavních orgánů, a účinného použití zákonných prostředků. Pro zachování účelu a smyslu práva na odpor třeba vykládat tyto podmínky materiálně, tedy nikoliv z hlediska formální existence orgánů a zákonných prostředků, ale zda svoji ústavní úlohu skutečně vykonávají[17]. V opačném případě by totiž nemuselo být použití práva na odpor oprávněné nikdy, jelikož například i za nacistické okupace ústavní orgány v souladu s tehdejším platným právem existovaly a své úkoly plnily. Tato podmínka je tedy splněna, pokud ústavní orgány sice existují, ale svévolně odmítají svěřené pravomoci proti odstraňování demokratického řádu lidských práv a základních svobod vykonávat, popřípadě je v dané situaci vůbec nemají. 

Například moc zákonodárnou tvoří v České republice, jak známo, Parlament, sestávající se ze dvou komor – Poslanecké sněmovny a Senátu. Pokud je však pro odstraňování demokratického řádu lidských práv a základních svobod zneužito prostředků nouzového stavu, nemá Senát ani přes svou ústavně zakotvenou legislativní funkci k dispozici nástroje, jak tomu zabránit. Jelikož vládě stačí pro udržování nouzového stavu prostá většina vlastních poslanců, nemůže být o možnosti Parlamentu vykonávat efektivně svou činnost příliš řeči. Podobně v případě soudů nestačí, že existují, ale musí skutečně poskytují efektivní ochranu základním právům a svobodám, a nikoliv ji systémově odpírat. V případě poslední podmínky je již formulace Listiny více explicitní v tom ohledu, že výslovně vyžaduje možnost účinného použití zákonných prostředků, nikoliv pouze jejich formální existenci.

Uplatnění práva na odpor může nabývat různých podob, avšak ty by měly přiměřené nastalé situaci, pokud má být jeho použití legitimní. Prof. Kysela k tomu uvádí[18]:

Odpor může směřovat proti vnějšímu, jakož i proti vnitřnímu ohrožení politického společenství, proti vnitřnímu utlačovateli nebo proti instrukcím cizí vítězné moci, může být násilný resp. nenásilný, pasivní, nebo aktivní. Formy odporu sahají od atentátu po sabotáž, od občanské neposlušnosti po abdikaci ministrů nebo úředníků.

Za nejmírnější je možné považovat tzv. občanskou neposlušnost, tedy hromadné nerespektování nelegitimních a zjevně nelegálních předpisů, avšak eventuálně mohou být na místě i prostředky silnější, v nejkrajnějším případě včetně odporu ozbrojeného, tedy oprávněného použití násilí proti osobám, které demokratický řád lidských práv a základních svobod odstraňují, či jeho odstraňování zajišťují. Je však třeba podotknut, že z praktického hlediska bude legalita využití práva na odpor posuzována ex post, a to především dle jeho výsledku. Nejen z toho důvodu je podstatné, že byť není právo na odpor stricto sensu kolektivní, je pro jeho uplatnění nezbytný určitý širší společenský konsenzus nad existencí požadovaných předpokladů a bezvýchodnosti nastalé situace.

Nad rámec čistě právního pohledu na věc je závěrem na místě dnes již zcela otevřeně přiznat, že současná opatření představují na prvním místě střet hodnotový: ostatně právo samotné, jakožto mocenské ukotvení určitého společenské uspořádání, není zcela bezhodnotové, jak ostatně sám Ústavní soud v minulosti konstatoval[19]. Z hlediska hodnotového lze přitom v opatřeních, vedle úplné rezignace na vládu práva a vědecké poznání, jasně rozpoznat pohrdání kulturou, vzděláním, svobodou a lidskou důstojností, proti kterému upřednostňují strach, fanatismus, útlak a vzájemnou nenávist v rozdělené společnosti. Je velice znepokojivé, že lze často veřejně slyšet hlasy těch, kteří zřejmě vidí v podpoře takových kroků příležitost k vlastnímu zviditelnění či zisku: dějiny minulého století více než výmluvně ilustrují, kam podobné snahy vždy vedou. Ať se již tato krize bude dále vyvíjet jakýmkoliv směrem, je jisté, že bude představovat zásadní předěl v dosavadním vývoji polistopadové České republiky.


[1] Srov. § 4 odst. 1 krizového zákona.

[2] V souladu s článkem 2 odst. 3 Ústavy České republiky a článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a způsobem stanoveným zákonem. Státní orgány jsou tedy při své činnosti vázány právními předpisy, a musí postupovat v souladu s nimi a způsobem, který je v nich naznačen.

[3] VANÍČEK, Jiří. Krizový zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 978-80-7552-787-5.

[4] Viz odkaz na § 29 a 31 krizového zákona.

[5] Samozřejmě se nejedná o důvod jediný, právo svobodně opustit zemi je garantováno též Mezinárodním paktem o občanských a politických právech nebo Evropskou úmluvou o lidských právech, a v neposlední řadě tvoří jeden ze základních prvků občanství Evropské unie výslovně přiznaných Smlouvou o fungování Evropské unie. Omezování práva opustit území státu bylo charakteristické pro režim panující v této zemi před rokem 1989, přičemž něco podobného v situaci, kdy jsou základní práva občanů v masové míře omezována, je přinejmenším mimořádně znepokojující. 

[6] Zákon č. 84/1990 Sb.

[7] Viz § 6 odst. 4 krizového zákona

[8] § 35 krizového zákona

[9] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex)

[10] § 9 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky

[11] Srov. Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 14 A 41/2020 ze dne 23. dubna 2020

[13] Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1586/09, ze dne 6. 3. 2012

[14] „Chceme, aby se lidé mohli v těchto zařízeních vystravovat, to znamená, aby tam mohli jít na večeři, ale nechceme, aby tam trávili volnočasový program,” zdůvodňoval Prymula minulý týden omezení otevírací doby. In: https://www.novinky.cz/domaci/clanek/k-okenku-pouze-kvuli-vystravovani-konzumace-alkoholu-se-presune-do-soukromi-40339106

[16] Usnesení Pl. ÚS 13/20

[17] Srov. PAVLÍČEK, Václav a kol. Ústavní právo a státověda. Praha: Leges, 2011. ISBN 9788087212905, str. 609

[18] KYSELA, Jan. Právo na odpor a občanskou neposlušnost. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Brno: Doplněk, 2006. ISBN 80-7239-197-6.

[19] „Naše nová ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje, vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Česká ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově-materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří.“ Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993

 

Zdroj ZDE.

 

 

 

 


 Publikováno na podobné téma:

Autor příspěvku: Přetisknuto ANS

Přetisknuto ANS
Příspěvek převzatý Aliancí národních sil. Jméno autora a zdroj článku je uveden v textu.
0 0 hlas
Ohodnoťte článek
Odebírat
Upozornit na
guest
0 Komentáře
Komentář v řádku
Zobrazit všechny komentáře